雄安新区前世今生：从图纸到现实的十年与14个月

　　从2004年“廊坊共识”的出台到2014年的“2·26讲话”（习近平主席在北京召开座谈会，听取京津冀协同发展工作汇报并在会中提出七点意见），十年的时间，北京在寻找疏解自身压力的办法，京津冀三地作为一个整体则在寻找共同发展的最佳路径。

　　在国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成看来，2014年之前的速度，无论从规划层面还是现实层面，都显得有一些缓慢，鲜见明显的效果。仅统领三地发展的纲领性文件出台，就经历了两次“夭折”。

　　自2014年开始，京津冀协同发展，尤其是对于北京疏解非首都功能的消息开始“显山露水”。这一年，河北省的《新型城镇化规划》将保定定位为“畿辅节点城市”，与此同时，中央决策层授意之下成立的顶级智囊队伍，则开始了反复多次的三地调研与建言。更加明显的信号释放是中央高层对河北的考察变得异常频繁。

　　2015年4月，被看作三地协同发展的纲领性文件《京津冀协同发展规划纲要》面世。两年之后，2017年4月1日，保定三县成为了历史的选择，并且有了一个新的名字———雄安新区。

　　无论从事前还是事后看，这样的选择都不是“率性为之”。在雄安“问世”两天之后，京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪向外界表示：“这是综合考虑了交通、地质、水文、建设成本等多方面因素，经过反复论证后决定的。‘新区’如同一张白纸，具备高起点高标准开发建设的基本条件。”

　　寻找的十年

　　肖金成认为，如果以2014年的“2·26讲话”作为一个时间节点，此前的十年对于北京而言就是“寻找的十年”。

　　2014年2月26日，习近平在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，京津冀协同发展由此正式上升到国家战略层面。

　　时间追溯至十年前，2004年2月12日，一次同样颇具时间意义的会议在北京之南60公里处的廊坊市展开。

　　由国家发展和改革委员会地区经济司牵头，北京、天津、河北省（秦皇岛市、承德市、张家口市、保定市、廊坊市、沧州市、唐山市）发展改革部门的负责人，共同召开了京津冀区域经济发展战略研讨会，石家庄市、衡水市、邯郸市、邢台市发展改革部门作为列席单位出席了会议。

　　时任国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长的肖金成以智囊的身份参与了这次会议。作为研究多年区域经济规划领域的专家，他对京津冀一体化的相关命题始终在密切关注。

　　会议分析了京津冀区域发展与合作面临的形势和问题，并研究提出了相关的对策建议，经几方充分协商，达成了十条共识（后被称为“廊坊共识”）。肖金成所在的研究所参与了“廊坊共识”的起草。他告诉经济观察报，“廊坊共识”即是要开启京津冀一体化的合作之路，解决北京的“城市病”，同时推动京津冀的共同发展。

　　此前，肖金成对北京城市规划的命题已经有所研究。2004年，他画了一幅首都功能疏解图，在这幅图中，通州和顺义作为两个新区，用来疏解非首都功能。肖金成告诉经济观察报，当年出台的北京市城市发展规划修编没有采纳他的提法，不过通州和顺义被定位为“重点新城”，以别于此前的12个“新城”。这其中的区别是，12个新城是各个县作为投资主体，而“重点新城”则是北京市作为投资主体，更有利于集中力量办大事。

　　2012年，通州在一次党代会中被提议为北京城市副中心，这中间已经过了八年的时间。肖金成说，2004年以前，就关于京津冀的发展，也有所谓的经济协作区之说，但是缺乏正式的合作架构，也没有出台什么官方文件。“廊坊共识”的出现，一是基于区域发展差距大，二是在合作中也出现了一些问题，京津冀合作始终难以推进。

　　十年之中，合作一直推进，尽管速度在外界看来有一些缓慢。肖金成简单回顾道，2005年国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）在河北唐山召开了京津冀都市圈的规划启动大会，该规划本该在2006年完成，并于“十一五”期间批准，但最终规划并没有推出，也没有得到相关批准。2011年，“十二五”规划提出要促进京津冀一体化，建设首都经济圈，国家发改委开启了第二轮规划，即编制首都经济圈规划，但直到2014年2月26日，规划依然没有完成。

　　规划为何迟迟不能出台？肖金成表示，主要原因还是出在合作上，三个省市都有各自的利益诉求，很难达成一致，导致规划不能如期推出。

　　不过，都市圈的规划一直在编制过程中。2011年，国务院批准了河北省沿海经济带的规划，规划明确提出建设曹妃甸新区，北戴河新区、渤海新区。“京津冀的合作始终在推进，肖金成认为，但是毕竟缓慢，也没有收到明显的效果。”

　　节点

　　2014年对于京津冀的发展是颇为特殊的年份，一系列与之相关的重要事件接踵而来。根据现有公开资料显示，“2·26讲话”之后，保定被“钦定”为首都副中心的消息就传了出来，一夜之间，涌入保定的投资客便纷至沓来。四月，一份《河北省新型城镇化规划》的出炉，将保定定位为“畿辅节点城市”，再次引发舆论的震动。

　　根据河北省这一规划，石家庄围绕建成京津冀城市群南部副中心城市，唐山围绕建成东北部副中心城市，将加强与京津功能分工和配套协作，带动冀中南、冀东两翼发展。以保定、廊坊作为首都功能疏解的集中承载地和京津产业转移的重要承载地，与京津形成京津冀城市群的核心区。

　　不过，这依然只是一份地方性文件。肖金成认为，仅河北层面出台的文件，不足以证明保定的特殊定位在当时被真正确立。主要原因在于，2015年4月30日，中共中央政治局审议通过的京津冀发展的纲领性文件《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》），并没有出现类似的说法。

　　另一个细节也值得回味，肖金成表示，在这份《纲要》中，一个重要的变化是提出了“一核”的概念，这与2014年国家发改委开始起草编制首都经济圈区域规划时提出的“两核”思路（即京津双核）迥异。北京在京津冀中的定位直到2015年才确立，保定的定位很难早于北京。

　　这份外界至今未见全文的《纲要》中，明确了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，提出了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架。其中，“核”为北京，“双城”为北京、天津，“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。

　　《纲要》还提出了多项“疏解原则”，其中一条是：要坚持集中疏解与分散疏解相结合，考虑疏解功能的不同性质和特点，灵活采取集中疏解或分散疏解方式。在肖金成看来，《纲要》提出的“集中疏解”隐含了寻找“集中疏解区”的任务，也就是今天雄安新区的定位。

　　从“2·26讲话”到这份《纲要》的最终面世，一共耗时一年零两个月。其间，一个16人组成的政府智囊团在新区确立的过程中扮演了重要的角色。

　　2015年4月14日，16位来自宏观经济研究、网络通信、交通规划、产业研究等不同领域的专家学者在南开大学召开的京津冀协同发展会议中再次聚首，这已经是成立不到一年时间中的第28次会议。根据公开资料显示，此前他们还举行过两次封闭式集中工作。

　　2014年6月，京津冀协同发展专家咨询委员会成立，组长是上海浦东开发领导小组组长卸任的徐匡迪，副组长是国务院发展中心主任李伟和中国工程院院士邬贺铨。公开信息显示，李伟曾任中国银监会副主席、国资委副主任，也曾参与中央、国务院有关重要文件的起草工作，主持制定有关部委重要的政策性文件。邬贺铨的另外一重身份则是光纤传送网与宽带信息网专家，曾多次参与国家重要领域技术政策研究、国家中长期科技发展规划纲要的起草和国家通信发展的决策。

　　16名委员会成员被分成了四个小组，即功能定位与适当疏解小组、规划和交通小组、能源环境小组、产业小组，在不同层面发挥着作用。

　　之前，南开会议中提到，上述专家组成员在过去不到一年的时间对京津冀三省市进行了多次调研，并向决策层提交了十几份专题要报，完成了《京津冀协同发展规划纲要》、《京津冀产业指导目录 （征求意见稿）》、《京津冀城镇空间总体规划》等重要文件的论证咨询任务，成果得到了高层领导的批示和评价。

　　南开会议后的半个月，《京津冀协同发展规划纲要》经国务院批准通过。

　　实质性进展

　　肖金成认为，《京津冀协同发展规划纲要》的重中之重，就是疏解北京的非首都功能。在最近两三年时间里，京津翼推进的步伐明显快了起来，表现明显为交通领域。

　　2016年11月28日，国家发改委发布《京津冀城际铁路网规划》（简称《规划》），这被认为是《京津冀协同发展规划纲要》出台之后的重要的专项规划。按照《规划》内容，到2030年，京津冀地区将以三大通道为主轴新建24条城际铁路，总规模3400多公里，形成“四纵四横一环”为骨架的城际铁路网络，打造“轨道上的京津冀”。肖金成表示，《规划》中关键内容是对城际铁路的提出与勾画。

　　值得注意的是，作为交通领域建设重大工程之一的首都第二机场于2011年选址落定，此前就新址的选定进行了为期十年的论争。与雄安新区距离不远的第二机场似乎对未来的规划进有所预示，但在肖金成看来，机场选址很可能在前，疏解非首都功能地区在后。

　　步伐更快的另一个明显信号是来自中央层面的考察、调研活动变得更加密集。公开信息显示，从2013年开始，中央决策层对于河北地区的到访开始变得更为密集。十八大以来，习近平去往河北省的调研次数明显增多，并多次主持召开中央政治局常委会会议、中央政治局会议，研究决定和部署实施京津冀协同发展战略，他明确指出，要重点打造北京非首都功能疏解集中承载地，在河北适合地段规划建设一座以新发展理念引领的现代新型城区。

　　几年时间里，由中央财经领导小组牵头，国土资源部、住房和城乡建设部等几个部门开始围绕着京津冀地区展开了一系列调研。从公开资料显示，这样的调研活动包括但不局限于保定地区。

　　2016年2月19日至21日，时任国家发改委主任徐绍史一行先后到保定市、石家庄市考察了白洋淀生态修复工程、保定·中关村创新中心、石家庄旭新光电科技公司等。徐绍史表示，要加大力度推动京津冀协同发展，继续围绕交通、生态环保和产业三个重点领域率先突破做好工作。

　　2017年2月23日，习近平专程到河北省安新县进行实地考察，主持召开河北雄安新区规划建设工作座谈会。4月1日，雄安新区的消息正式发布之后，这一次调研始被公开。

　　历史的重任最终落在了保定三县身上。对于为何没有选择唐山、秦皇岛等地区，也没有选择行政级别更高的石家庄，肖金成的解释是，这是多种因素考量的结果，有区位的因素，也有地方生态的考量。

　　2017年4月1日 ，中共中央、国务院决定在保定市雄县、荣城、安新三县设立为雄安新区，“千年大计”至此尘埃落定。

来源：经济观察报